“圣人治吏不治民”，这是历代治国经验的历史总结。所谓“治吏”，关键在于建立一整套严明的考核办法。我国对官吏进行考核的实践由来已久，据史书记载，早在原始社会末期，尧舜做部落联盟首领时就已经有了考绩的做法。两汉时期，朝廷对于官吏的考核大体上承袭秦制，分为两大系统。

一是各级主管对下属官员的考课系统。包括中央公卿守相和郡县长官在内，都要依其职务对属官的德行和成绩考核定品，以此作为迁降赏罚的依据。

二是从中央到地方的纵向考课系统：中央课郡国，郡国课属县，称为“上计”制度。“上计”制度滥觞于战国时期，其时地方长官按照规定在年终将本辖区的户口、土地、赋税、库藏、治安等情况刻于木简汇编成册，上报朝廷以备检查考核，君主根据政绩优劣论功行赏。两汉时期，这一制度有了进一步的丰富和发展：每年秋冬之际，诸县令、长、丞尉将本县的人口、农田水利、财政支出、监狱、道路交通、戍边等诸方面整为计簿亲行上计，治绩优异可以得到升迁，反之当场就要受到斥责。年终之时，各郡将所辖各县上报的情况汇总后形成书面报告，派遣上计吏呈报于朝廷。朝廷通过上计情况全面掌握上一年度国内发展，并据以考核地方官吏的政绩，按考核结果分列等级，宣明优劣。除去每年一度的“常课”，即上计之外，每三年还有一次全面考察治状的“大课”。

负责中央政府对郡国考课的机关是御史、丞相二府。御史大夫主要负责核查虚实真伪，丞相主要负责“课其殿最，奏行赏罚”a。古代考核政绩或军功，下等称“殿”，上等称“最”，具体事务则由府内官吏处理。东汉时期上计考课的实际权力由尚书台掌握，正如蔡质《汉仪》所说，尚书“典天下岁尽集课事”。由于上计考课事关国家大政，故两汉朝廷对此非常重视，皇帝有时行幸郡国，也会采取就地上计的方式亲行考课。

两汉时期刺史的考课比较特殊。西汉时，刺史行使的多为地方监察职责，代表中央刺察郡国官吏，常年驻守地方，“岁尽诣京都奏事”，而其时亦为年终郡国上计之时，故其奏事情况有助于朝廷甄别上计吏所言是否真实，对于考课郡国起到监察作用。对于刺史本身是否恪忠职守则由御史中丞监督考核。东汉以来，刺史职权范围扩大，渐由监察官变为地方最高行政长官，原本“中央政府—郡—县”的三级行政体制变为“中央政府—州—郡—县”四级，州之于郡从单纯的监察关系变为行政隶属关系，也就有了对郡进行考课的实际权力。

汉朝上计属于书面汇报形式，下级官吏为了赢得政绩，难免出现弄虚作假、谎报成 绩的情况，“上计簿，具文而已，务为欺谩， 以避其课”b。西汉后期，考课制度弊端日 显，汉元帝时为整顿吏治曾奏考功课吏法， 但试行未果。东汉考核制度大体与西汉相同， 但已日趋衰败。