在周以前，统治人们的是神权思想。人们认为，神的意志是不可违抗的，国家的兴亡、人世的祸福，都是神意的表现。因此，统治阶级任意用神意宣称他们之所以有统治人民的权力是“受命于天”。然而，随着夏商二代奴隶制王朝的覆灭和周王朝的勃兴，人们逐渐感到“天命靡常”，这就促使他们在立足现实的基础上，把对神意的虔诚信念转移到人世间来。周公正是这方面的先驱者。

周公清醒地看到，夏商灭亡的原因根本不是什么天意，而是因为在暴政压迫下的人民已经忍无可忍，所以才发出“时日曷丧，予及汝皆亡”的愤怒呼声，所以他说：“天降丧于殷，殷既坠厥命，我有周既受。我不敢知曰厥基永孚于休。若无棐忱，我亦不敢知曰其终出于不祥。”这里，周公清楚地指出：商灭亡后，周“受命于天”，但他仍然不敢相信能够依靠“天意”来永远保住自己的统治。这充分证明了他对“天命”采取了否定态度。既然“天命”不可信，那么什么东西是确实可信的呢？

基于夏商二代由于末代统治者不修德行，蹂躏人民而“早坠厥命”的事实，周公训诫统治阶级的成员要保民——“欲至于万年，惟王子子孙孙永保民”，“若保赤子，惟民其康乂”，第一次系统地提出了他的“保民”思想。周公很注意观察民情，把民情作为反映为政的晴雨表，认为“天畏棐忱，民情大可见”，即老天是否辅助你，由臣民的情绪可以测知，主张“人无于水监，当于民监”d。

如何保民呢？周公认为应从善体恤、慎罚、戒荒宁几个方面入手。

善体恤。周公提出要关心人民的疾苦，通过察民心以匡政失。周公曾多次告诫众王臣要“知稼穑之艰难”“知小人之依”“能保惠于庶民，不敢侮鳏寡”。他还主张要时刻注意观察、了解人民的心理，看到他们有怨气，就应检查自己的为政举措，找出过失加以纠正。

慎罚。鉴于商朝乱罚招致民怨、民叛的经验教训，周公提出了“慎罚”：一是刑罚主要不看罪之大小，而要视其犯罪的动机，倘若是故意犯罪，罪行虽小也要施之重刑；若非故意犯罪而又知道悔改，罪行虽大，也不能施之重刑。二是审查供词要慎重，需考虑五六天，甚至旬时，以避免判断的失误。三是对“不孝不友”的“元恶大憝”要“刑兹无赦”；对“乃别播敷，造民大誉”的贵族也应施以极刑。做到了这三点，就做到了慎罚。

戒荒宁。这是针对统治者而言的，要求统治者不贪图享乐，不恣意为非。周公谆谆告诫说：“无康好逸豫”，更不要沉湎于酒色，而应效法商王中宗“治民祇惧，不敢荒宁”和周文王“不遑暇食”的榜样，勤于理政，感悦民心。