研究认为，行政官、执法官兼领监察的制度大约开始于周代。a 周代开始设置“小宰”“监”等职官。据记载，“小宰”负责宫廷内执法纠禁，集司法、监察于一身，或说是以司法官代行监察权。这一职务大概就是后来御史中丞的前身。至于“监”这一职务，则属于地方性的行政、监察、军事长官。周武王灭商后非常担心其余部造反，便把自己的兄弟管叔、蔡叔和霍叔分别派到靠近原商旧都的东、西、北三块领地上，以监视武庚，史称“三监”。后来周公摄政时也曾派其兄弟监督殷地。“监”这一职务可能就是后来监郡御史的雏形。但监在周代并不是专职监察官，而是以地方行政官和军事镇守代行地方监察权。一般情况下，天子采取三种方式对大臣实施监督。第一，派遣使臣。商朝甲骨文中有“东吏来”“乃令西吏”等记载。据陈梦家先生考证，东吏、西吏当指派至于东或西的使者。第二，以亲信诸侯国监察相邻的非亲信诸侯国。《史记·殷本纪》记载：“纣怒，杀之，而醢九侯。鄂侯争之强，辨之疾，并脯鄂侯。西伯昌闻之，窃叹。崇侯虎知之，以告纣，纣囚西伯羑里。”《周本纪》也载：“崇侯虎谮西伯于殷纣曰：‘西伯积善累德，诸侯皆向之，将不利于帝。’帝纣乃囚西伯于羑里。”第三，天子巡行。君王常常带着随从人员省视诸侯国了解情况，其主要目的是进行监察。

战国时期，各国在对地方官吏实行年终考绩的同时，还有一套自上而下的视察和监察地方行政的制度。国王、相国、郡守都必须经常到所属的县巡视和考察，叫作“行县”。例如赵武灵王“行县”，经过番吾（今河北磁县北）时闻得周绍为“父之孝子、君之忠臣”，于是问之以璧、赠送酒食而要求会见，周绍托病辞谢。后来赵武灵王推行“胡服骑射”，赐给他胡服而任命他为教导王子的“傅”。a 又如范雎由王稽藏在车中带进秦国，到湖关。又如吴起为楚国宛的郡守，“行县”到息，请教著名学者屈宜臼。隔了一年，吴起升任令尹，又行县到息，访问屈宜臼。国王、相国和郡守到所属的县巡视和考察，访问著名人物，具有考核地方行政和了解民情的作用。

除了在制度上加强对官吏的监察之外，春秋战国时期监察方式的变化还表现为监察独立性的增强。监察与行政有进一步分化趋向，开始出现带有专职监察职能的监察官吏，这些有专职监察职能的官吏有御史和谏官两种，其中御史监察朝政和百官，谏官则专司谏诤。御史原为史官，负责保管一国的文书档案及重要文件资料，后由于其掌记事、纠察之职，逐渐成为君主的耳目。春秋战国时期，御史的监察职能便随着政治发展的需要而逐渐凸显独立出来，虽然行政与监察尚未完全分离，但这一趋向值得我们充分注意。

御史可溯源于西周，称小宰、宰夫或御史，分属天官冢宰和春官宗伯之下。据《周礼·春官》记载：“御史，掌邦国都鄙及万民之治令，以赞冢宰。凡治者受法令焉，掌赞书，凡数从政者”。《周礼·天官》也记载：“小宰之职，掌建邦之宫刑，以治王宫之政令，凡宫之纠禁。”“宰夫之职，掌治朝之法，以正王及三公、六卿、大夫、群吏之位，掌其禁令。叙群吏之治。”御史作为官名，在商朝甲骨文中就有记载，罗振玉《殷墟书契续编》5188 号甲骨文上有“朕御史”，董作宾《殷墟文字乙编》6360 号甲骨上刻有“方祸象取乎御史”。有御史、朕御史、我御史、美御史和北御史等御史职能，陈梦家却有不同看法，他认为商朝御史与史、卿史等皆主祭祀之事，不掌监察。a

春秋战国之际，各国都有御史，但实际上只是相当于君主的机要秘书，“盖掌赞书而授法令”。魏、韩等国在县令之下设有由君主派遣委任的御史。例如韩国安邑的御史去世，有人请求继任，向君主请示，君主说：应该按制度递补。吕祖谦《大事记》据此认为这是君主派遣御史监掌郡县，就是秦汉设“监御史”掌监郡的起源。

战国以后，御史开始司职监察。《史记·滑稽列传》载：“（齐）威王大悦，置酒后宫，召髡赐之酒。问曰：‘先生能饮几何而醉？’对曰：‘臣饮一斗亦醉，一石亦醉。’威王曰：‘先生饮一斗而醉，恶能饮一石哉！其说可得闻乎？’髡曰：‘赐酒大王之前，执法在傍，御史在后，髡恐惧俯伏而饮，不过一斗径醉矣。’”淳于髡所以恐惧，是因为监察官在后，怕酒后失礼而被纠。